政府采购支持中小企业发展：政策落地逻辑、实操痛点与核心概念厘清

政府采购作为国家宏观调控与市场资源配置的重要纽带，其支持中小企业发展的政策设计与落地成效，直接关系到营商环境优化与实体经济活力激发。国家以立法为根基搭建政策框架，国务院财政部门牵头制定《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，下称"财库46号文"）等配套文件，构建起全面系统的制度体系，为中小企业参与政府采购市场筑牢政策支撑。然而在实践层面，由于政策覆盖所有政府采购项目（含招投标类工程建设项目），且采购标的呈现覆盖广、主体多、逻辑链条长等特征，采购人、代理机构、评审专家、供应商及监管部门普遍存在概念混淆、理解偏差等问题，进而引发采购文件编制违规、评审失准、质疑投诉频发等连锁反应，不仅影响采购质效，更可能导致项目废标等不利后果。为此，有必要从政策落地的核心逻辑出发，对实践中亟待明晰的关键概念进行体系化梳理与深度阐释，为各方准确履职提供指引。

一、资格认定基石：中小企业扶持政策的适用前提与核心标准

中小企业能否享受政府采购扶持政策，核心在于采购标的"直接提供者"的主体性质，这是财库46号文确立的核心判定原则。具体而言，货物项目要求货物全部由中小企业制造且使用其商号或注册商标，工程项目要求工程由中小企业承建，服务项目要求服务由中小企业承接。这一规定针对性解决了货物类项目中"中间人"与"终端制造商"分离的问题，将政策红利直接导向生产环节，避免中小企业"贴牌"大型企业却无法享受扶持的情况。值得注意的是，财库46号文实行"单小机制"，仅要求产品制造商为中小企业，这与已废止的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）的"双小机制"（供应商与制造商均为中小企业）形成关键区别，体现了国家简化准入要求、打破市场壁垒的改革导向，通过源头赋能降低中小企业交易成本，提升其市场竞争力。

非单一采购标的项目中，采购文件必须逐一明确所有标的对应的中小企业划分标准所属行业，这是资格审查的重要前提。《中小企业声明函》作为中小企业享受扶持政策的"法定凭证"，其有效性依赖于采购文件对行业划分的精准界定——若仅笼统明确项目所属行业，而非逐一提标列明，极易导致供应商误填声明函，使评审阶段无法准确判断标的是否由中小企业直接提供。行业划分的核心逻辑是"以采购标的属性为依据，而非供应商经营范围"，具体需遵循"采购需求细化→对照《政府采购品目分类目录》→依据《国民经济行业分类》自下而上梳理→对标《中小企业划型标准规定》"的流程。需特别注意，"其他未列明行业"并非兜底选项，而是限定于科学研究和技术服务业、水利环境和公共设施管理业等特定领域，不同行业对应不同划型标准，错误划分将直接影响中小企业资格认定与政策适用。

二、执行流程关键：项目属性判定与扶持措施的逻辑衔接

落实中小企业扶持政策的首要环节，是准确判定项目（采购包）的属性——货物、服务或工程，这一判定直接决定扶持政策的适用规则，且与采购需求、评审标准、合同文本等紧密关联。单一属性项目可直接依据财库46号文判定，混合属性项目则需按《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）要求，优先依据《政府采购品目分类目录》确定属性；无法确定时，按有利于项目实施的原则界定。属性确定后，仅与项目属性匹配的采购标的纳入扶持政策范围：货物项目聚焦制造商，工程项目聚焦承建商，服务项目聚焦承接商，不对其他关联主体提出额外要求。

在明确项目属性的基础上，需精准选择扶持措施并划定适用范围。财库46号文规定了三类核心扶持举措：全部专门面向中小企业采购、预留采购份额专门面向中小企业采购、价格评审优惠，三者不可交叉适用。全部专门面向中小企业采购适用于采购限额标准以上、200万元（工程400万元）以下的项目（除五类不适宜情形外），实行"百分百定向"，大型企业无参与资格；预留采购份额则针对预算超200万元（工程400万元）且适宜定向的项目，要求以适宜预留项目的预算总额为基数，货物服务项目预留比例不低于30%，工程项目不低于40%，其中预留给小微企业的比例不低于60%。预留方式可灵活选择整体预留、划分采购包、联合体参与或合同分包，无需按比例平摊至单个项目，只需完成年度统筹目标。价格评审优惠仅适用于未预留份额或预留项目中的非预留部分，且享受主体仅限小微企业，货物服务项目优惠比例为10%-20%，联合体或分包且小微企业份额占比超30%的项目优惠比例为4%-6%，工程项目比例保持不变。

三、政策落地保障：信息公开要求与禁止性规定的边界厘清

预留采购份额的实施需严格遵循"一方案两公开"制度，确保政策执行阳光透明。主管预算单位需先组织评估本部门及所属单位项目，制定年度预留份额具体方案，明确预留比例、项目范围及实施措施，并在政府采购预算中单独列示；方案实施后，一方面需将预留项目的合同明确标注为"中小企业预留合同"，并将联合体协议或分包意向协议作为合同组成部分，自签订之日起2个工作日内在指定媒体公告（含中国政府采购网中央主网）；另一方面，主管预算单位需向同级财政部门报告上一年度预留执行情况并公开，公开范围仅限预留份额项目，不包括全部专门面向中小企业的项目。这一制度设计既倒逼预算单位精准落实政策，又通过信息公开防范"阴阳合同"，推动形成"重程序、重履约、重绩效"的采购导向。

政府采购活动中，严禁设置任何直接或间接限制中小企业参与竞争的条件。根据《中小企业促进法》及相关规定，不得将注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模和财务指标作为资格要求或评审因素，也不得在股权结构、经营年限等方面实行差别待遇。实践中更需警惕"隐性壁垒"——即将包含上述违规指标的各类证书、资质包装为资格条件或评审因素，此类行为同样属于禁止性范畴，旨在为中小企业营造公平竞争的市场环境。

此外，政府采购合同分包需严格遵循政府采购法体系的特殊规定，与招标投标法体系形成区分。供应商拟将中标项目的非主体、非关键性工作分包的，需在投标文件中载明分包承担主体的具体信息，且分包主体需具备相应资质并不得再次分包；通过分包形式落实预留份额或价格评审优惠的，需在《中小企业声明函》中明确分包中小企业信息及承担份额，确保分包意向协议与声明函信息一致。这一要求既保障了分包行为的规范性，又确保了中小企业扶持政策的精准落地。

四、责任主体定位：政府采购政策的执行义务与法律后果

落实政府采购支持中小企业发展政策，是采购人的法定主体责任与应尽义务，且政策适用范围覆盖所有政府采购项目，包括依法必须招标的政府采购工程建设项目。实践中存在的"仅政府采购法体系项目需落实政策"的误区，本质是对两法体系适用的误解——政府采购工程建设项目无论适用招标投标法还是政府采购法，其政府采购的本质属性不变，均需执行政府采购政策。《招标投标法实施条例》与《政府采购法实施条例》均明确规定，财政部门对招投标类政府采购工程的政策执行情况实施监督，此类项目需通过资格条件设置、评审标准制定、合同文本拟定等环节落实政策目标。

采购人、代理机构若未依法执行政府采购政策，将承担相应法律责任。采购文件违反政策规定的，需修改后重新开展采购活动；未按规定执行政策的，将面临财政部门责令限期改正、警告、罚款等处罚，责任人员将被处分并通报，代理机构还可能被禁止1-3年内代理政府采购业务。作为第一责任主体，采购人需强化内控建设与责任意识，将政策要求贯穿采购全流程，代理机构、评审专家、监管部门则需各司其职、协同发力，确保政策红利真正传导至中小企业，实现政府采购"物有所值、政策有效"的双重目标。

综上，政府采购支持中小企业发展的政策落地，核心在于厘清"资格认定标准、执行流程逻辑、政策边界要求、责任主体义务"四大维度的关键概念，破解实践中的认知偏差与操作误区。各方需准确把握财库46号文等政策的核心要义，严格遵循法定程序与要求，通过精准认定资格、规范选择措施、强化信息公开、严守禁止底线，推动政策从"制度设计"向"实践成效"转化，为中小企业发展注入强劲动力，同时提升政府采购的公平性、效率性与公信力。